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1、罗湖区改革试点成效与问题

城市更新改革试点启动，罗湖区卯足劲前行：罗湖作为深圳最早的建成区，经过30多年的发展，面临着土地、空间、资源承载力等困境和制约，城市更新成为突破困境的重要途径。2015年8月29日，《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》（279号市政府令）颁布，城市更新的改革试点工作在罗湖正式展开。

看看罗湖改革试点后一年多的成绩：2016年，罗湖区城市更新共完成固定资产投资122亿元，同比增长122%；完成供应土地14.7公顷，土地整备入库9.6公顷，均超额完成任务。实施率由2015年的29%提升至2016年的36%，实现了大幅度的提升。

罗湖区取得斐然成绩的同时其实也遇到了困惑：

（1）易改的项目比重上升。成为改革试点后，旧工业区和旧商业区改造的比重提升较大，旧村改造比例下降较多；

图1：已列入更新计划项目的现状功能对比

（2）规划批准的容积率提高。根据初步统计，改革试点后的项目平均容积率为8.2，相比试点前的6.3（当前，全市已批更新单元规划的平均容积率5.1），提升幅度30%；

（3）更新项目的平均规模减小。从已批规划项目的平均规模来看，改革试点前，项目平均规模为3.7ha；成为改革试点后，平均规模降至2.0ha，下降幅度较大。

2、各区城市更新政策陆续试水，花样百出

表1：各区城市更新政策初步梳理内容

序号

类型

主要内容

1

计划和规划申报要求

福田区、宝安区要求计划、规划同时申报（强制型）。

罗湖区、南山区、盐田区的城市更新计划、规划可同时申报 （可选型）。

2

计划申报资料增设要求

福田区、罗湖区、南山区、龙华区要求：在申报计划时，涉及产业发展的，需提交产业研究报告，或提交产业专项规划方案和产业主管部门意见。此外，罗湖区还要求提交招商引资方案。

龙华区要求：申报计划时，需提供具有甲级规划资质的规划编制单位出具的地块周边市政及公共设施承载研究报告。

3

上层次规划增加要求

宝安区要求：申报计划前，需有“城市更新片区规划研究”覆盖，否则不能申报计划。

4

规划门槛提高

罗湖区、南山区、龙华区、大鹏新区要求：规划编制单位需要具有甲级规划资质。

5

……待续

（1）第一种类型：计划和规划流程合并的情形（可选型）

罗湖区城市更新实施办法

重点：计划与规划可同步申报；

盐田区城市更新实施办法

重点：计划与规划可同步申报；

备注：罗湖区改革试点的核心，也就是审批流程的“再造”（其实就是在原有程序上的整合）。对部分比较简答的项目而言（比如产权比较单一的旧工业区、旧商业区项目），确实可以简化部分流程，一定程度上提高审批效率；但是，对情况比较复杂的项目，前期权属梳理、意愿确认等工作就需要花费大量的时间，其实不见得能够比正常分开审批快多少。

所以，个人观点是更新单元计划和规划分开亦或同步申报应该视情况而定，可快则快，不是生硬地强求。

毕竟一个尚不确定是否成熟的更新项目，对申报主体而言，还没确定立项，范围、更新方向、配套等各项内容都还没定，八字那一撇还没影，就要砸数十万乃至数百万进去编制一个更新单元规划，前期成本自然提升。对区政府而言，项目基本情况尚未摸清楚（或者基本条件都还不成熟），就被申报主体拿个规划方案去沟通、协调，无形中增加了行政的负担以及政府博弈的成本。

（2）第二种类型：计划和规划流程合并的情形（强制型）

福田区城市更新实施办法

重点：申报主体应同时向主管部门申报城市更新单元计划及城市更新单元规划；（强制型，不是可选型）

备注：“可同步申报城市更新单元规划”与“应同时申报城市更新单元规划”，一字之差，一个“可”，一个“应”，前一个就体现了弹性，后一个就显示了强制性的态度。

另外，其实也要看到福田区的更新发展现状，大部分更新对象已经纳入计划盘子，剩余可改造的潜力有限，对剩余不多的更新用地提出更高的要求，从主管部门的视角而言，也不是坏事。

但是，需要说明的是，计划作为更新项目“准入”管理的第一道门槛，其实它已成为政府、市场和业主争夺空间增量分配权的一个重要砝码，政府作为代表公共利益的重要一方。将计划和规划合并，其实基本等于将项目准入门槛这一道重要砝码自动舍去，没有看到这个砝码的重要调控作用。此外，将计划和规划合并，博弈的重心由原来的两个（计划和规划）减少为一个，使得所有的协商焦点都放在更新单元规划层面，结果很可能是容积率越来越高，规则越来越被开发主体突破。

宝安区城市更新暂行办法

重点：更新计划与规划同时申报（强制型），增设“更新片区规划研究”层次；

备注：其实，宝安与福田一样，采取了计划和规划要同时申报的规则，这个不再做重复说明，也显示了宝安区政府的态度，要做“政府主导”。（注意：《更新办法》中写的是“政府引导”，虽一字之差，差异真不小）

但是，宝安区还增加了一个更猛的招，就是：“未开展城市更新片区规划研究的，城市更新主管部门不得受理城市更新单元计划及城市更新单元专项规划的申请”，“区规划国土部门开展的相关片区规划研究成果，经城市更新工作委员会审定的，可作为城市更新计划及城市更新专项规划申报、受理、审查的依据”，隐晦地表达了在“法定图则”之外，宝安区要编制一个“更新片区规划研究”，且可作为更新计划、规划的依据，（注意，是“依据”，不是“参考”，法定作用不言而喻），这个突破实在有点让人心跳：

一是突破了计划的上层次范围规则要求，在全市和各区确定的拆除重建空间范围外，再加了一个“更新片区”范围要求；

二是试图跳出法定图则的管控要求，将“宝安区城市更新工作委员会”替代了“图则委”的地位，不知道这个区规划国土部门敢不敢编制这个类型的规划，（纯个人吐糟啊……呵呵）

（3）第三种类型：计划和规划分开申报的情形

南山区城市更新实施办法（征求意见稿）

重点：计划与规划分开申报；

光明新区城市更新工作指引（上会版）

重点：计划与规划分开申报；

备注：南山和光明的办法基本都是沿用市更新局的操作规则，在原有规定基础上根据实际操作情形做了局部完善和修改。

龙华区城市更新实施办法（征求意见稿）

重点：计划与规划分开申报；

除了一般的正常申报材料外，还需额外提交以下材料：

（十）具有相应资质的测绘专业机构出具的地块及周边现状测绘报告。

（十一）具有甲级规划设计资质的规划编制单位出具的地块周边市政及公共设施承载研究报告。

备注：这个是龙华区的专门要求，其目的应该是为了保障城市更新项目的可行性，其实对龙华区而言，从更大区域乃至整个区层面去研究交通、市政以及公共配套的支撑能力更有意义。此外，从更大区域去考虑学位供给比市政评估更有作用（但并不是每种类型的改造项目都需要），毕竟市政管网和配套大部分是区域性设施，单个项目的增量有限，对市政设施影响也有限；但是，需要提醒的是，市政多为地下、看不见的东西，其影响力或可能造成的危害性应该从战略的高度以及人本主义的视角，需要引起开发主体的高度重视。

（十三）涉及国有资产、集体资产参与城市更新的，应提交国有资产、集体资产处置的相关证明材料。（非农用地处置的相关证明文件等）

大鹏新区城市更新实施办法（征求意见稿）

重点：计划与规划分开申报；

除了一般的正常申报材料外，还需额外提交：（八）具有甲级规划设计资质的规划编制单位编制的城市更新规划初步方案。

备注：计划没有立项之前，就需要申报主体编制一个规划方案……呵呵，这是要花银子的，只能说更新成本越来越高了，观点同上……

3、未来可能出现的变化

（1）未来进入更新市场的政策门槛会进一步加大

原来的城市更新政策以市更新出台为主，但在2016年强区放权后各区纷纷出台各自的政策和规则，市和区层面的更新政策分异状态端倪初现。于是乎各大更新实施主体不仅要研究市局的政策和规则，还得花时间去学习读各区的规则，真是有够忙的……更新政策的进入门槛无形中被抬高了。如果这种趋势持续发展，未来更新实施的政策门槛将会更加高昂。

（2）强区放权后更新乱象加剧和监督力度加大是大概率事件

各区在强区放权之始，便纷纷制定自己的规则，花样百出，很多区都在规则中加了不少自己的“私货”，“一放就乱”之乱象初显，未来的全市调控和监督力度加大成为必然趋势。

此外，各区自己制定规则，基本都在挑战《深圳市全面深化规划国土体制机制改革方案》（深府函259号）中关于“市更新局主要负责城市更新政策规则和标准的拟定，各区决策执行”的文件精神，市、区之间的博弈甚至可能的矛盾可见一斑……

（3）走向“专业化”和“精细化”是城市更新项目运作的方向

面对不断呈现的各种城市更新问题，更新政策补丁会越来越多。对更新项目而言，需要了解和核查的更新政策、规则、补丁会越来越多，如果是个“门外汉”或者“一知半解”的人士操盘，到手的项目随时都可能遇到推进“掣肘”，专业化、精细化的项目全流程策划将会显得越来越重要。此外，“营改增”后税务提前策划工作也要引导项目管理的高度重视，不然项目盈利可能会“竹篮打水一场空”。

（4）未来更新中政府发挥的作用会更加凸显

自2009年城市更新办法出台以来，深圳城市更新市场化路径已经走了七年之久了，通过市场运作更新的问题和弊端也慢慢暴露出来了。根据国内外城市更新的经验可以发现，“市场路径久了自然回归政府主导，政府主导久了也自然会寻求市场路径的灵活快速”，似乎已经成为了城市更新发展的一般规律。这从最新一版的暂行措施中提出重点更新单元制度、各区纷纷要求增加更新片区或者统筹片区的做法看到端倪，加强政府的规划调控和主动引导将会成为未来的发展趋势。

以上均为个人观点，仅供参考。